杭州市人民政府辦公廳轉發(fā)市監察局等部門關于杭州市政府投資工程項目建設單位内控管理辦法的通知

各區、縣（市）人民政府，市政府各部門、各直屬單位：

二○一一年四月一日

　　杭州市政府投資工程項目建設單位内控管理辦法
　　市監察局 市發(fā)改委 市建委 市财政局
　　市審計局 市交通局 市林水局
　　（二○一一年二月二十三日）

　　爲進(jìn)一步加強政府投資工程項目管理，落實建設單位監管第一責任人的責任，保障政府投資項目建設廉潔、高效、優質、安全，根據《國(guó)務院關于投資體制改革的決定》（國(guó)發(fā)〔2004〕20号）、《浙江省政府投資項目管理辦法》（省政府令第185号）、《杭州市人民政府關于進(jìn)一步加強政府投資項目管理的若幹意見》（杭政〔2010〕1号）、《市委辦公廳 市政府辦公廳印發(fā)<关于防止国家工作人员在公共资源交易、公共产品采购、公共资产管理中发生利益冲突的若干规定（试行）>的通知》（市委辦發(fā)〔2010〕110号）、《杭州市人民政府辦公廳關于印發(fā)杭州市工程建設效能(néng)監察實施辦法（試行）的通知》（杭政辦函〔2004〕121号）等文件精神，結合我市實際，特制定本辦法。
　　一、适用範圍
　　本辦法适用于對(duì)杭州市政府投資工程項目建設單位的内控管理。
　　本辦法所稱的政府投資工程項目，是指國(guó)有投資占主導的各類工程項目。項目資金來源包括以下幾類情形：
　　（一）财政預算安排或納入财政預算管理的建設資金；
　　（二）土地使用權出讓金或轉讓、出售、拍賣國(guó)有資産及其經(jīng)營權所得的國(guó)有資産權益收入；
　　（三）政府融資以及利用國(guó)債或國(guó)際金融組織以及外國(guó)政府的貸款、贈款；
　　（四）法律、法規規定的其他政府性資金。
　　本辦法所稱的建設單位，是指負責政府投資工程項目建設管理的業主，包括黨政機關和司法機關以及各類人民團體組建的工程建設指揮部、政府授權組建的各類投融資主體（含做地主體）組建的項目法人、行政事(shì)業單位及國(guó)有控股或占主導的企業。
　　本辦法所稱的内控管理，是指建設單位爲依法執行基本建設程序、有效控制項目建設風險，根據實際建立并執行的責任明确、風險可控、運作順暢的内部制約和監督機制。
　　二、内控管理原則
　　（一）堅持誰建設、誰負責原則。建設單位應當按照項目法人制的要求，負責項目的投資、進(jìn)度和質量安全控制，履行項目建設管理的權利和義務，承擔監督管理的第一責任。
　　（二）堅持制度管人、重在預防原則。建設單位應當按照“教育、制度、監督”三位一體的工作要求，建立健全内部監督各項制度，切實做到分權制約、責任到人，最大程度地預防工程質量安全事(shì)故、建設資金損失浪費和職務違法違紀行爲的發(fā)生；要重點圍繞項目招标、設計變更、資金撥付、竣工結算等關鍵環節，固化工作流程，實現權力制衡，确保公開(kāi)透明，防範利益沖突。
　　（三）堅持規範與效率并重原則。建設單位應當在遵循法定基本建設程序的前提下，創新舉措，提升效能(néng)，又好(hǎo)又快地推進(jìn)項目建設。
　　（四）堅持内部管控與外部監督相結合原則。建設單位應當在強化内控管理的基礎上，主動接受有關部門和社會的監督，不斷提高項目建設管理水平，确保工程優質、幹部優秀。
　　三、内控管理制度
　　（一）重大事(shì)項集體審議制度。建設單位應當成(chéng)立項目建設領導小組，定期召開(kāi)工作例會，聽取項目建設進(jìn)展情況的彙報，集體審議項目招标、工程變更、資金撥付、合同管理等重大事(shì)項，督促落實利益公開(kāi)、利益回避等規定，協調解決職責範圍内的有關問題。
　　（二）項目建設崗位責任制度。建設單位應當根據法規、規章的規定和項目管理實際，健全工作架構，明确職責分工；要對(duì)項目建設任務進(jìn)行分解，細化到崗、考核到人，并將(jiāng)考核結果與個人獎懲評定相挂鈎；要重點建立分管領導牽頭、項目責任人負責、相關責任部門協作的項目前期推進(jìn)機制，及時報批項目建設手續，深化初步設計和施工圖設計審查，進(jìn)一步優化施工方案，推進(jìn)項目後(hòu)續建設。
　　（三）中介機構比選委托制度。建設單位應當根據項目實際，結合中介機構的市場信用情況，通過(guò)預選抽取、公開(kāi)搖号、競争性談判或招标等公開(kāi)方式選擇造價咨詢、招标代理、質量檢測、檢驗試驗、工程審計等中介機構，不得直接指定；一旦确定中介機構，除特殊情況外，在同一事(shì)項委托中不得擅自更換。對(duì)法規、規章未作招标要求的勘察、設計、施工、監理等單位的選擇，建設單位也應比照上述方式進(jìn)行。
　　（四）招标采購監督管理制度。建設單位應當嚴格執行工程招标、政府采購等有關法規、規章，以及浙江省人民政府《關于嚴格規範國(guó)有投資工程建設項目招标投标活動的意見》（浙政發(fā)〔2009〕22号）、《杭州市人民政府辦公廳關于公布杭州市公共資源交易目錄（一）的通知》（杭政辦函〔2009〕390号）、《杭州市人民政府辦公廳轉發(fā)市建委關于進(jìn)一步加強杭州市國(guó)有投資建設工程施工招标投标管理實施意見的通知》（杭政辦函〔2009〕68号）、《杭州市人民政府辦公廳轉發(fā)市建委關于杭州市建設工程方案設計招标投标管理辦法的通知》（杭政辦函〔2010〕299号）等規定，做到應招盡招、進(jìn)場交易。建設單位應當細化招标采購内部監管程序，重點做好(hǎo)三個環節的監督管理工作：一是招标内容事(shì)先把關。重點審查标段劃分的合理性、評标辦法的公正性、專用條款的風險性和工程量清單的準确性，防止肢解工程規避招标、量身定制排斥潛在投标人的行爲，避免可能(néng)導緻的項目後(hòu)續風險；建立招标文件清單複核及糾錯機制，避免清單錯漏造成(chéng)造價失真和投資失控。二是招标過(guò)程事(shì)中監督。在招投标監管部門的指導下，按照法定程序，依法組織招标；加強對(duì)招标代理機構和内部經(jīng)辦人員的監督，嚴格對(duì)招标樣(yàng)品及投标文件的管理，防止出現有礙公平競争的情形。建設單位原則上不派代表參加評标，确需參加的，隻允許派1名代表，且不得擔任評标委員會主任。三是招标結果事(shì)後(hòu)跟蹤。加強對(duì)标後(hòu)合同簽訂情況的監督，防止相關人員阻撓、拖延與中标人簽訂合同，或在合同中擅自改變招标文件和投标文件實質性内容。需要重新組織招标的，應及時督促啓動相關程序。
　　（五）工程變更監督管理制度。建設單位應當按照分權制約、責任到人的原則，根據相關法規的要求，建立健全有關工程變更内部監管制度。一是嚴格落實投資控制。充分發(fā)揮設計對(duì)工程造價和質量控制的“龍頭”作用，通過(guò)優化設計方案，實現估算控制概算、概算控制預算、預算控制決算。建設單位編制并經(jīng)相關部門審核批準的概（預）算，是安排投資計劃、工程招标、簽訂合同、辦理撥款簽證和竣工決算的依據，原則上不得突破；因特殊情況确需調整建設規模、建設标準及項目概（預）算的，要嚴格執行相關報批程序。二是嚴格施工變更簽證管理。建立健全變更聯系單管理制度，明确工程變更的審批流程、審批權限和監督問責等内容，強化項目設計變更的監督審核，規範聯系單簽證的填寫内容，嚴禁出現随意變更、随意簽證及先變更後(hòu)審批行爲。推行項目重大變更專家論證和内部網上公示制度，提高變更的科學(xué)性和透明度。鼓勵通過(guò)優化設計方案、施工方案來提高質量、縮短工期、節約成(chéng)本的工程變更。三是推行重大變更招标制。對(duì)于單項變更金額超過(guò)合同價10％或投資增加額超過(guò)500萬元、且具備重新招标條件的工程，建設單位原則上應當重新招标；因特殊原因不宜招标的，應當報請上級主管部門同意後(hòu)簽訂補充合同。重大或較大工程變更，必須經(jīng)相關審批部門批準同意後(hòu)方可實施。原批準的初步設計概算因設計變更而有重大突破的，必須按規定由原項目審批部門重新審批。
　　（六）項目合同監督管理制度。一是加強合同内容審查。重點審查工程内容、範圍、結算和調價方式以及合同雙方的責任，确保建設單位與項目代建、施工、監理及其他受委托單位的權利、義務以及履約保障約定明确，合同價款調整、設計變更、質量要求和付款方式等表述準确清晰。二是加強合同備案管理。通過(guò)對(duì)合同條款的審查，防止合同内容與招投标文件發(fā)生實質性沖突。項目合同發(fā)生重大變更須報行業主管部門備案，最大程度地減少合同争議。三是加強合同履約監管。建設單位應建立健全合同履約監管機制，將(jiāng)合同履約監管與現場質量安全監督相結合，加大對(duì)建設工程現場巡查力度，發(fā)現工程轉包、挂靠、違法分包等違法違規行爲，及時抄告建設行政主管部門，納入企業市場行爲誠信考核，實現現場與市場的聯動管理。督促總承包單位按照招标文件和投标文件的約定組織項目經(jīng)理部，不得随意變更合同約定的注冊建造師；提倡應用信息技術和手段，加強對(duì)施工現場項目經(jīng)理和監理人員的考勤管理，并落實專人加強對(duì)注冊建造師、施工班子和監理班子的抽查，确保項目部和項目監理機構人員到崗到位。督促相關參建單位做好(hǎo)項目實施的安全生産、文明施工以及環境保護等專項工作，鼓勵應用影像技術進(jìn)行現場管理，特别是對(duì)建築材料、現場見證檢測、隐蔽工程施工等實施影像資料管理。爲加強參建各方對(duì)合同履約情況的相互監督，工程監理、質量檢測等單位的委托必須由項目建設單位負責。四是加強監理考核管理。建設單位應當要求監理單位提供監理範圍内的各項報告，督促監理單位嚴格落實各環節質量控制要求，并按照合同約定及施工進(jìn)度情況簽發(fā)付款證明書；按照《建設部工程建設監理規定》（建監〔1995〕737号）、建設部《關于印發(fā)<房屋建筑工程施工旁站监理管理办法（试行）>的通知》（建市〔2002〕189号）、《杭州市工程建設監理管理規定》（市政府令第122号）等法規、規章以及工程監理合同的内容，落實監理單位管理考核工作，進(jìn)一步發(fā)揮監理的“三控”（質量控制、投資控制、進(jìn)度控制）、“二管”（合同管理、信息管理）、“一協調”（施工有關的組織與協調）作用。
　　（七）項目資金使用管理制度。一是按照财政部《關于印發(fā)<基本建设财务管理规定>的通知》（财建〔2002〕394号）要求，建立健全内部建設資金管理使用的各項規章制度，建立專賬專戶，做到專款專用。制定、落實工程計量支付管理辦法，确保資金支付與項目進(jìn)度相匹配，禁止預支或超額支付工程款。實行财政資金直接撥付的項目，建設單位應主動與财政等部門加強銜接，落實資金撥前審核把關，防止工程進(jìn)度款超支。二是健全内部審計機構，建立工程造價内審工作制度，落實内部管理責任；重大項目要積極推行跟蹤審計，強化對(duì)建設資金的審計監督；積極探索建設資金的延伸監管，重大工程項目可責成(chéng)施工企業開(kāi)設專門賬戶，通過(guò)建設單位、施工企業、開(kāi)戶銀行三方約定，落實資金收付專戶進(jìn)出、對(duì)賬審核、三方監管制度，确保專款專用、賬實相符。三是督促施工企業在工程竣工後(hòu)，按合同要求編制和上報工程結算，在結算送财政、審計部門審核前，建設單位應認真做好(hǎo)審查核對(duì)工作，并對(duì)送審結算資料的真實性和完整性負責；工程結算批複後(hòu)，按批複金額和合同約定支付工程餘款。
　　（八）項目建設檔案管理制度。建設單位應當加強建設檔案管理，落實專人負責整理保管，并在工程竣工驗收合格後(hòu)及時移交檔案管理部門。要注重對(duì)項目前期決策、審批、施工圖、招标、設計變更、施工現場管理以及價款結算等方面(miàn)資料的梳理歸檔，确保工程有完整的技術檔案和施工管理資料。
　　（九）項目竣工交付及後(hòu)評價制度。按照《建設工程質量管理條例》（國(guó)務院令第279号）、建設部《關于發(fā)布國(guó)家<建筑工程施工质量验收统一标准>的通知》（建标〔2001〕157号）等規定，對(duì)符合竣工驗收條件的項目，建設單位應當及時組織設計、施工、監理等單位進(jìn)行竣工驗收。
　　建設工程項目交付後(hòu)，建設單位應當在對(duì)項目前期決策審批管理、實施内容、功能(néng)技術、質量安全、資金管理、投資效益、環境效益、社會效益等方面(miàn)進(jìn)行自我評價的基礎上，報請有關部門開(kāi)展項目後(hòu)評價工作。重點檢驗項目決策是否科學(xué)，項目審批是否依法合規，項目合同是否嚴格履行，設計變更是否符合程序，工程建設質量是否達标，資金使用管理是否規範等。
　　（十）内部管理考核制度。建設單位應當制定相應的考核辦法，對(duì)建設項目的工程進(jìn)度、造價控制、質量控制以及安全管理等方面(miàn)内容進(jìn)行綜合考核，考核結果與相關單位及其負責人的評先創優相挂鈎。
　　各建設單位應當嚴格執行《關于實行黨政領導幹部問責的暫行規定》、《中共中央關于印發(fā)<中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则>的通知》（中發(fā)〔2010〕3号）、中央紀委關于《黨員領導幹部違規插手工程建設領域行爲适用〈中國(guó)共産黨紀律處分條例〉若幹問題的解釋》、《違反規定插手幹預工程建設領域行爲處分規定》（監察部、人力資源社會保障部令第22号）和市委辦發(fā)〔2010〕110号等文件精神，結合實際，制定實施細則，切實把本辦法各項要求落到實處。
　　四、保障措施
　　（一）著(zhe)眼長(cháng)效，探索創新，完善保障措施。各級各有關部門要立足源頭防範，針對(duì)監管工作中出現的新情況、新問題，研究出台加強政府投資工程項目長(cháng)效管理的保障措施。一是完善概（預）算審批（查）。相關職能(néng)部門要研究落實概算審批全覆蓋，确保項目概算與初步設計方案批複同步下達，以利于項目建設的投資控制；研究建立招标項目預算價格審查機制，科學(xué)合理地設定招标控制價格，積極引導市場有序競争。二是實行工程合理報價保護辦法。研究設定政府投資工程項目風險控制價，引導企業合理低價投标，避免惡性競争，推動“資格後(hòu)審”招标方式的健康發(fā)展。三是實行中介機構和監理單位随機抽取辦法。結合預選承包商目錄的出台，研究實行中介服務機構和監理單位公開(kāi)搖号辦法，以提高工作效率，降低行政成(chéng)本。四是研究建立應急搶險工程預選承包商庫，通過(guò)随機搖号的方式産生施工企業，以體現公平公正，防範廉政風險。五是推行網上招标評标。加強電子招投标系統建設，試點開(kāi)展網上招投标。在統一全市評标規則的基礎上，探索異地遠程評标。六是加強對(duì)評标專家的監督管理。根據《浙江省綜合性評标專家庫管理辦法》（浙政令〔2010〕279号）的精神，進(jìn)一步規範公共資源交易評标專家的管理，實現評标專家庫的資源共享。
　　（二）各司其職，突出重點，打造誠信市場。一是建立政府投資項目監管聯席會議制度。由監察機關牽頭，定期召集發(fā)改、審計、财政、建設、交通、林水等相關部門，互通情況、研究問題，必要時可邀請相關建設單位負責人列席會議，實現工程效能(néng)監察、重點項目稽查、審計監督、财政監督、行業部門監管與施工現場管理多力合一。各級發(fā)改、财政、審計、監察及相關建設行政主管部門，要堅持依法行政，按照政府投資工程項目閉合監管、系統管理的思路，加強對(duì)建設單位落實内控管理工作的監督、指導和服務，及時了解、掌握内控管理和工程實施中遇到的困難和問題，支持配合并監督建設單位切實履行職責，保障項目順利推進(jìn)。二是嚴格項目變更控制。各行業主管部門要結合實際，制定出台具體實施細則，規範工程變更管理，督促建設單位嚴格執行。對(duì)未經(jīng)批準擅自變更并施工的，相關資金管理單位不予撥付建設資金，監察、審計部門應將(jiāng)該變更行爲作爲違規行爲進(jìn)行處理。三是加強市場信用管理。相關職能(néng)部門要將(jiāng)建設單位對(duì)參建企業的誠信評定納入信用管理内容，形成(chéng)量化考核、失信懲戒、優勝劣汰的動态管理機制。建設單位有權拒絕失信懲戒企業參與投标；要貫徹落實《杭州市人民政府辦公廳關于印發(fā)杭州市政府投資建設工程項目預選承包商名錄管理暫行辦法的通知》（杭政辦函〔2010〕138号），加強對(duì)施工、監理、中介服務等企業的市場信用考核管理，盡快出台預選承包商目錄，保證優質信用企業參與政府投資工程項目，降低項目建設管理風險。加強對(duì)代建單位的業績評定和信用考核，促進(jìn)代建市場的培育和完善；要著(zhe)力加強項目信息公開(kāi)和誠信體系建設，進(jìn)一步整合有關部門和行業的信用信息資源，建立健全全市統一的企業和個人征信、信用系統，實現項目審批信息、招标投标、合同履約、現場施工、質量安全、“黑名單”等信用信息的共建共享。
　　（三）強化監管，嚴格問責，确保取得實效。各級監察機關要會同建設單位圍繞“三監督”（監督投資規模、監督質量安全、監督工程進(jìn)度）、“三防止”（防止出現貪污受賄違法違紀行爲、防止出現失職渎職行爲、防止出現違反工程建設法律法規行爲）的工作目标，加強工作力量，紮實開(kāi)展工程建設效能(néng)監察；突出“工程項目審批、工程招投标、進(jìn)度質量安全、設計變更和竣工決算”等監察重點，對(duì)涉及工程建設的信訪舉報、輿論反映和安全事(shì)故，落實“三個必查”。各級發(fā)改、财政、審計等相關職能(néng)部門要切實履行監管職責，強化監督檢查特别是日常監督檢查，及時發(fā)現和查處違紀違規問題。
　　建設單位在項目實施過(guò)程中有下列情形之一的，依法依紀追究相關責任人責任；涉嫌犯罪的，移送司法機關依法追究刑事(shì)責任：決策失誤、舉措不當，造成(chéng)重大經(jīng)濟損失、生态環境破壞或導緻群衆大規模上訪影響社會穩定的；未經(jīng)批準擅自開(kāi)工建設或擅自調整建設規模、建設标準的；依法應當公開(kāi)招标的項目，未經(jīng)批準擅自邀請招标、直接發(fā)包或肢解發(fā)包、場外交易的；違反規定挪用、截留、擠占建設資金的；違規簽署項目合同或對(duì)聯系單審核把關不嚴，造成(chéng)建設資金流失的；決算審計核減額超過(guò)工程總價25%的；發(fā)生重大安全責任事(shì)故，或瞞報、虛報、遲報重大突發(fā)事(shì)件、重大安全隐患及其他重大事(shì)項的；違反工程建設強制性标準，經(jīng)指出拒不整改或導緻質量出現嚴重缺陷的；已完工項目，無正當理由拒不向(xiàng)财政、審計部門送審決算的；因建設單位原因導緻工程項目建設相關資料不全，而無法竣工驗收的；建設單位未建立、執行相關内控制度導緻發(fā)生嚴重違法違紀案件的；未按規定執行個人重大事(shì)項報告、回避制度，造成(chéng)不良影響的；存在其他失職渎職、徇私舞弊等行爲的。
　　五、附則
　　（一）各區、縣（市）和市級行業監管部門以及建設單位應結合工作實際，根據本辦法制定相應的實施細則。
　　（二）國(guó)有企業利用自有資金投資建設的工程項目應當參照本辦法執行。
　　（三）鼓勵有條件的區、縣（市）開(kāi)展政府投資項目專業化集中建設管理機構試點工作。
　　（四）本辦法自發(fā)布之日起(qǐ)30日後(hòu)施行。