《國(guó)務院關于加強城市基礎設施建設的意見》
國(guó)發(fā)〔2013〕36号

各省、自治區、直轄市人民政府，國(guó)務院各部委、各直屬機構：
    城市基礎設施是城市正常運行和健康發(fā)展的物質基礎，對(duì)于改善人居環境、增強城市綜合承載能(néng)力、提高城市運行效率、穩步推進(jìn)新型城鎮化、确保2020年全面(miàn)建成(chéng)小康社會具有重要作用。當前，我國(guó)城市基礎設施仍存在總量不足、标準不高、運行管理粗放等問題。加強城市基礎設施建設，有利于推動經(jīng)濟結構調整和發(fā)展方式轉變，拉動投資和消費增長(cháng)，擴大就業，促進(jìn)節能(néng)減排。爲加強和改進(jìn)城市基礎設施建設，現提出以下意見：
　　一、總體要求
　　（一）指導思想。以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學(xué)發(fā)展觀爲指導，圍繞推進(jìn)新型城鎮化的重大戰略部署，立足于穩增長(cháng)、調結構、促改革、惠民生，科學(xué)研究、統籌規劃，提升城市基礎設施建設和管理水平，提高城鎮化質量；深化投融資體制改革，充分發(fā)揮市場配置資源的基礎性作用；著(zhe)力抓好(hǎo)既利當前、又利長(cháng)遠的重點基礎設施項目建設，提高城市綜合承載能(néng)力；保障城市運行安全，改善城市人居生态環境，推動城市節能(néng)減排，促進(jìn)經(jīng)濟社會持續健康發(fā)展。
　　（二）基本原則。
    規劃引領。堅持先規劃、後(hòu)建設，切實加強規劃的科學(xué)性、權威性和嚴肅性。發(fā)揮規劃的控制和引領作用，嚴格依據城市總體規劃和土地利用總體規劃，充分考慮資源環境影響和文物保護的要求，有序推進(jìn)城市基礎設施建設工作。
    民生優先。堅持先地下、後(hòu)地上，優先加強供水、供氣、供熱、電力、通信、公共交通、物流配送、防災避險等與民生密切相關的基礎設施建設，加強老舊基礎設施改造。保障城市基礎設施和公共服務設施供給，提高設施水平和服務質量，滿足居民基本生活需求。
    安全爲重。提高城市管網、排水防澇、消防、交通、污水和垃圾處理等基礎設施的建設質量、運營标準和管理水平，消除安全隐患，增強城市防災減災能(néng)力，保障城市運行安全。
    機制創新。在保障政府投入的基礎上，充分發(fā)揮市場機制作用，進(jìn)一步完善城市公用事(shì)業服務價格形成(chéng)、調整和補償機制。加大金融機構支持力度，鼓勵社會資金參與城市基礎設施建設。
    綠色優質。全面(miàn)落實集約、智能(néng)、綠色、低碳等生态文明理念，提高城市基礎設施建設工業化水平，優化節能(néng)建築、綠色建築發(fā)展環境，建立相關标準體系和規範，促進(jìn)節能(néng)減排和污染防治，提升城市生态環境質量。
　　二、圍繞重點領域，促進(jìn)城市基礎設施水平全面(miàn)提升
    當前，要圍繞改善民生、保障城市安全、投資拉動效應明顯的重點領域，加快城市基礎設施轉型升級，全面(miàn)提升城市基礎設施水平。
　　（一）加強城市道(dào)路交通基礎設施建設。
    公共交通基礎設施建設。鼓勵有條件的城市按照“量力而行、有序發(fā)展”的原則，推進(jìn)地鐵、輕軌等城市軌道(dào)交通系統建設，發(fā)揮地鐵等作爲公共交通的骨幹作用，帶動城市公共交通和相關産業發(fā)展。到2015年，全國(guó)軌道(dào)交通新增運營裡(lǐ)程1000公裡(lǐ)。積極發(fā)展大容量地面(miàn)公共交通，加快調度中心、停車場、保養場、首末站以及停靠站的建設；推進(jìn)換乘樞紐及充電樁、充電站、公共停車場等配套服務設施建設，將(jiāng)其納入城市舊城改造和新城建設規劃同步實施。
    城市道(dào)路、橋梁建設改造。加快完善城市道(dào)路網絡系統，提升道(dào)路網絡密度，提高城市道(dào)路網絡連通性和可達性。加強城市橋梁安全檢測和加固改造，限期整改安全隐患。加快推進(jìn)城市橋梁信息系統建設，嚴格落實橋梁安全管理制度，保障城市路橋的運行安全。各城市應盡快完成(chéng)城市橋梁的安全檢測并及時公布檢測結果，到2015年，力争完成(chéng)對(duì)全國(guó)城市危橋加固改造，地級以上城市建成(chéng)橋梁信息管理系統。
    城市步行和自行車交通系統建設。城市交通要樹立行人優先的理念，改善居民出行環境，保障出行安全，倡導綠色出行。設市城市應建設城市步行、自行車“綠道(dào)”，加強行人過(guò)街設施、自行車停車設施、道(dào)路林蔭綠化、照明等設施建設，切實轉變過(guò)度依賴小汽車出行的交通發(fā)展模式。
　　（二）加大城市管網建設和改造力度。
    市政地下管網建設改造。加強城市供水、污水、雨水、燃氣、供熱、通信等各類地下管網的建設、改造和檢查，優先改造材質落後(hòu)、漏損嚴重、影響安全的老舊管網，确保管網漏損率控制在國(guó)家标準以内。到2015年，完成(chéng)全國(guó)城鎮燃氣8萬公裡(lǐ)、北方采暖地區城鎮集中供熱9.28萬公裡(lǐ)老舊管網改造任務，管網事(shì)故率顯著降低；實現城市燃氣普及率94%、縣城及小城鎮燃氣普及率65%的目标。開(kāi)展城市地下綜合管廊試點，用3年左右時間，在全國(guó)36個大中城市全面(miàn)啓動地下綜合管廊試點工程；中小城市因地制宜建設一批綜合管廊項目。新建道(dào)路、城市新區和各類園區地下管網應按照綜合管廊模式進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設。
    城市供水、排水防澇和防洪設施建設。加快城鎮供水設施改造與建設，積極推進(jìn)城鄉統籌區域供水，力争到2015年實現全國(guó)城市公共供水普及率95%和水質達标雙目标；加強飲用水水源建設與保護，合理利用水資源，限期關閉城市公共供水管網覆蓋範圍内的自備水井，切實保障城市供水安全。在全面(miàn)普查、摸清現狀基礎上，編制城市排水防澇設施規劃。加快雨污分流管網改造與排水防澇設施建設，解決城市積水内澇問題。積極推行低影響開(kāi)發(fā)建設模式，將(jiāng)建築、小區雨水收集利用、可滲透面(miàn)積、藍線劃定與保護等要求作爲城市規劃許可和項目建設的前置條件，因地制宜配套建設雨水滞滲、收集利用等削峰調蓄設施。加強城市河湖水系保護和管理，強化城市藍線保護，堅決制止因城市建設非法侵占河湖水系的行爲，維護其生态、排水防澇和防洪功能(néng)。完善城市防洪設施，健全預報預警、指揮調度、應急搶險等措施，到2015年，重要防洪城市達到國(guó)家規定的防洪标準。全面(miàn)提高城市排水防澇、防洪減災能(néng)力，用10年左右時間建成(chéng)較完善的城市排水防澇、防洪工程體系。
    城市電網建設。將(jiāng)配電網發(fā)展納入城鄉整體規劃，進(jìn)一步加強城市配電網建設，實現各電壓等級協調發(fā)展。到2015年，全國(guó)中心城市基本形成(chéng)500（或330）千伏環網網架，大部分城市建成(chéng)220（或110）千伏環網網架。推進(jìn)城市電網智能(néng)化，以滿足新能(néng)源電力、分布式發(fā)電系統并網需求，優化需求側管理，逐步實現電力系統與用戶雙向(xiàng)互動。以提高電力系統利用率、安全可靠水平和電能(néng)質量爲目标，進(jìn)一步加強城市智能(néng)配電網關鍵技術研究與試點示範。
　　（三）加快污水和垃圾處理設施建設。
    城市污水處理設施建設。以設施建設和運行保障爲主線，加快形成(chéng)“廠網并舉、泥水并重、再生利用”的建設格局。優先升級改造落後(hòu)設施，确保城市污水處理廠出水達到國(guó)家新的環保排放要求或地表水Ⅳ類标準。到2015年，36個重點城市城區實現污水“全收集、全處理”，全國(guó)所有設市城市實現污水集中處理，城市污水處理率達到85%，建設完成(chéng)污水管網7.3萬公裡(lǐ)。按照“無害化、資源化”要求，加強污泥處理處置設施建設，城市污泥無害化處置率達到70%左右；加快推進(jìn)節水城市建設，在水資源緊缺和水環境質量差的地區，加快推動建築中水和污水再生利用設施建設。到2015年，城鎮污水處理設施再生水利用率達到20%以上；保障城市水安全、修複城市水生态，消除劣Ⅴ類水體，改善城市水環境。
    城市生活垃圾處理設施建設。以大中城市爲重點，建設生活垃圾分類示範城市（區）和生活垃圾存量治理示範項目。加大處理設施建設力度，提升生活垃圾處理能(néng)力。提高城市生活垃圾處理減量化、資源化和無害化水平。到2015年，36個重點城市生活垃圾全部實現無害化處理，設市城市生活垃圾無害化處理率達到90%左右；到2017年，設市城市生活垃圾得到有效處理，确保垃圾處理設施規範運行，防止二次污染，擺脫“垃圾圍城”困境。
　　（四）加強生态園林建設。
     城市公園建設。結合城鄉環境整治、城中村改造、棄置地生态修複等，加大社區公園、街頭遊園、郊野公園、綠道(dào)綠廊等規劃建設力度，完善生态園林指标體系，推動生态園林城市建設。到2015年，确保老城區人均公園綠地面(miàn)積不低于5平方米、公園綠地服務半徑覆蓋率不低于60%。加強運營管理，強化公園公共服務屬性，嚴格綠線管制。
    提升城市綠地功能(néng)。到2015年，設市城市至少建成(chéng)一個具有一定規模，水、氣、電等設施齊備，功能(néng)完善的防災避險公園。結合城市污水管網、排水防澇設施改造建設，通過(guò)透水性鋪裝，選用耐水濕、吸附淨化能(néng)力強的植物等，建設下沉式綠地及城市濕地公園，提升城市綠地彙聚雨水、蓄洪排澇、補充地下水、淨化生态等功能(néng)。
　　三、科學(xué)編制規劃，發(fā)揮調控引領作用
　　（一）科學(xué)編制城市總體規劃。牢固樹立規劃先行理念，遵循城鎮化和城鄉發(fā)展客觀規律，以資源環境承載力爲基礎，科學(xué)編制城市總體規劃，做好(hǎo)與土地利用總體規劃的銜接，統籌安排城市基礎設施建設。突出民生爲本，節約集約利用土地，嚴格禁止不切實際的“政績工程”、“形象工程”和滋生腐敗的“豆腐渣工程”。強化城市總體規劃對(duì)空間布局的統籌協調。嚴格按照規劃進(jìn)行建設，防止各類開(kāi)發(fā)活動無序蔓延。開(kāi)展地下空間資源調查與評估，制定城市地下空間開(kāi)發(fā)利用規劃，統籌地下各類設施、管線布局，實現合理開(kāi)發(fā)利用。
　　（二）完善和落實城市基礎設施建設專項規劃。城市基礎設施建設要著(zhe)力提高科學(xué)性和前瞻性，避免盲目和無序建設。盡快編制完成(chéng)城市綜合交通、電力、排水防澇和北方采暖地區集中供熱老舊管網改造規劃。抓緊落實已明确的污水處理及再生利用、生活垃圾處理設施建設、城鎮供水、城鎮燃氣等“十二五”規劃。所有建設行爲應嚴格執行建築節能(néng)标準，落實《綠色建築行動方案》。
　　（三）加強公共服務配套基礎設施規劃統籌。城市基礎設施規劃建設過(guò)程中，要統籌考慮城鄉醫療、教育、治安、文化、體育、社區服務等公共服務設施建設。合理布局和建設專業性農産品批發(fā)市場、物流配送場站等，完善城市公共廁所建設和管理，加強公共消防設施、人防設施以及防災避險場所等設施建設。
　　四、抓好(hǎo)項目落實，加快基礎設施建設進(jìn)度
　　（一）加快在建項目建設。各地要統籌組織協調在建基礎設施項目，加快施工建設進(jìn)度。通過(guò)建立城市基礎設施建設項目信息系統，全面(miàn)掌握在建項目進(jìn)展情況。對(duì)城市道(dào)路和公共交通設施建設、市政地下管網建設、城市供水設施建設和改造、城市污水處理設施建設和改造、城市生活垃圾處理設施建設、消防設施建設等在建項目，要确保工程建設在規定工期内完成(chéng)。各地要列出在建項目的竣工時間表，倒排工期，分項、分段落實；要采取有效措施，确保建設資金、材料、人工、裝備設施等及時或提前到位；要優化工程組織設計，充分利用新理念、新技術、新工藝，推進(jìn)在建項目實施。
　　（二）積極推進(jìn)新項目開(kāi)工。根據城市基礎設施建設專項規劃落實具體項目，科學(xué)論證，加快項目立項、規劃、環保、用地等前期工作。進(jìn)一步優化簡化城市基礎設施建設項目審批流程，減少和取消不必要的行政幹預，逐步轉向(xiàng)備案、核準與審批相結合的專業化管理模式。要強化部門間的分工合作，做好(hǎo)環境、技術、安全等領域審查論證，對(duì)重大基礎設施建設項目探索建立審批“綠色通道(dào)”，提高效率。在完善規劃的基礎上，對(duì)經(jīng)審核具備開(kāi)工條件的項目，要抓緊落實招投标、施工圖設計審查、确定施工及監理單位等配套工作，盡快開(kāi)工建設。
　　（三）做好(hǎo)後(hòu)續項目儲備。按照城市總體規劃和基礎設施專項規劃要求，超前謀劃城市基礎設施建設項目。各級發(fā)展改革、住房城鄉建設、規劃和國(guó)土資源等部門要解放思想，轉變職能(néng)和工作作風，通過(guò)統籌研究、做好(hǎo)用地規劃安排、提前下撥項目前期可研經(jīng)費、加快項目可行性研究等措施，實現儲備項目與年度建設計劃有效對(duì)接。對(duì)2016年、2017年拟安排建設的項目，要抓緊做好(hǎo)前期準備工作，建立健全統一、完善的城市基礎設施項目儲備庫。
　　五、确保政府投入，推進(jìn)基礎設施建設投融資體制和運營機制改革
　　（一）确保政府投入。各級政府要把加強和改善城市基礎設施建設作爲重點工作，大力推進(jìn)。中央财政通過(guò)中央預算内投資以及城鎮污水管網專項等現有渠道(dào)支持城市基礎設施建設，地方政府要确保對(duì)城市基礎設施建設的資金投入力度。各級政府要充分考慮和優先保障城市基礎設施建設用地需求。對(duì)于符合《劃撥用地目錄》的項目，應當以劃撥方式供應建設用地。基礎設施建設用地要納入土地利用年度計劃和建設用地供應計劃，确保建設用地供應。
　　（二）推進(jìn)投融資體制和運營機制改革。建立政府與市場合理分工的城市基礎設施投融資體制。政府應集中财力建設非經(jīng)營性基礎設施項目，要通過(guò)特許經(jīng)營、投資補助、政府購買服務等多種(zhǒng)形式，吸引包括民間資本在内的社會資金，參與投資、建設和運營有合理回報或一定投資回收能(néng)力的可經(jīng)營性城市基礎設施項目，在市場準入和扶持政策方面(miàn)對(duì)各類投資主體同等對(duì)待。創新基礎設施投資項目的運營管理方式，實行投資、建設、運營和監管分開(kāi)，形成(chéng)權責明确、制約有效、管理專業的市場化管理體制和運行機制。改革現行城市基礎設施建設事(shì)業單位管理模式，向(xiàng)獨立核算、自主經(jīng)營的企業化管理模式轉變。進(jìn)一步完善城市公用事(shì)業服務價格形成(chéng)、調整和補償機制。積極創新金融産品和業務，建立完善多層次、多元化的城市基礎設施投融資體系。研究出台配套财政扶持政策，落實稅收優惠政策，支持城市基礎設施投融資體制改革。
　　六、科學(xué)管理，明确責任，加強協調配合
　　（一）提升基礎設施規劃建設管理水平。城市規劃建設管理要保持城市基礎設施的整體性、系統性，避免條塊分割、多頭管理。要建立完善城市基礎設施建設法律法規、标準規範和質量評價體系。建立健全以城市道(dào)路爲核心、地上和地下統籌協調的基礎設施管理體制機制。重點加強城市管網綜合管理，盡快出台相關法規，統一規劃、建設、管理，規範城市道(dào)路開(kāi)挖和地下管線建設行爲，杜絕“拉鏈馬路”、窨井傷人現象。在普查的基礎上，整合城市管網信息資源，消除市政地下管網安全隐患。建立城市基礎設施電子檔案，實現設市城市數字城管平台全覆蓋。提升城市管理标準化、信息化、精細化水平，提升數字城管系統，推進(jìn)城市管理向(xiàng)服務群衆生活轉變，促進(jìn)城市防災減災綜合能(néng)力和節能(néng)減排功能(néng)提升。
　　（二）落實地方政府責任。省級人民政府要把城市基礎設施建設納入重要議事(shì)日程，加大監督、指導和協調力度，結合已有規劃和各地實際，出台具體政策措施并抓好(hǎo)落實。城市人民政府是基礎設施建設的責任主體，要切實履行職責，抓好(hǎo)項目落實，科學(xué)确定項目規模和投資需求，公布城市基礎設施建設具體項目和進(jìn)展情況，接受社會監督，做好(hǎo)城市基礎設施建設各項具體工作。對(duì)涉及民生和城市安全的城市管網、供水、節水、排水防澇、防洪、污水垃圾處理、消防及道(dào)路交通等重點項目納入城市人民政府考核體系，對(duì)工作成(chéng)績突出的城市予以表彰獎勵；對(duì)質量評價不合格、發(fā)生重大事(shì)故的政府負責人進(jìn)行約談，限期整改，依法追究相關責任。
　　（三）加強部門協調配合。住房城鄉建設部會同有關部門加強對(duì)城市基礎設施建設的監督指導；發(fā)展改革委、财政部、住房城鄉建設部會同有關部門研究制定城市基礎設施建設投融資、财政等支持政策；人民銀行、銀監會會同有關部門研究金融支持城市基礎設施建設的政策措施；住房城鄉建設部、發(fā)展改革委、财政部等有關部門定期對(duì)城市基礎設施建設情況進(jìn)行檢查。

國(guó)務院  
2013年9月6日  
（此件有删減）