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當前位置：首頁 > 平台建設 > > 要文檢索探析我國(guó)公租房的融資模式
時間：2013-09-26（城投集團 陳立耘）
促進(jìn)房地産市場平穩健康發(fā)展，實現人民群衆“住有所居”，是關系民生保障的重大社會問題。黨中央和國(guó)務院在“十二五”規劃中，明确在“十二五”期間建設3600萬套保障房，具體爲：2011年1000萬套，2012年700萬套，之後(hòu)的三年還(hái)要建1900萬套。按照住建部的口徑，2012年整體在建規模將(jiāng)達到約1800萬套，其中包括2012年新開(kāi)工的700萬套，2011年開(kāi)工後(hòu)約2/3未能(néng)實現竣工結轉到2012年續建的，以及此前遺留的部分項目收尾工程。如此大量的建設規模，對(duì)應的是龐大的資金需求。如果按照2011年的資金需求标準，單純新開(kāi)工一項的資金壓力約爲1萬億元左右，加上在建項目後(hòu)續資金，總體保障房資金壓力可能(néng)會攀升到1.8萬億-2萬億元之間。而如此大規模的資金從何而來？一、我國(guó)保障房建設的融資渠道(dào)
目前我國(guó)建設的保障性住房大緻可以分爲以下五類：棚戶區、經(jīng)濟适用房、限價房、廉租房、公租房。2011年3月14日，全國(guó)人大十一屆四次會議審議通過(guò)《國(guó)民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規劃綱要》，明确重點發(fā)展公租房，逐步使其成(chéng)爲保障性住房的主體。這(zhè)意味著(zhe)我國(guó)住房保障體系從爲中低收入者提供産權式的住房，逐步轉向(xiàng)更加符合市場機制的公租房爲主的體系。
保障房的融資來源主要有四種(zhǒng)模式：一是政府财政，包括中央和地方财政投入、住房公積金貸款、土地出讓淨收益、地方政府發(fā)債等；二是企業自有資金；三是企業貸款；四是企業發(fā)債，包括發(fā)行中票、企業債、公司債等。
從五類保障房性質分析，棚戶區、經(jīng)濟适用房和限價房具有全部或部分産權的特點，可以通過(guò)一次性銷售回籠投資，其融資大都(dōu)可以通過(guò)市場化手段解決。而公租房和廉租房這(zhè)兩(liǎng)類租賃型保障房對(duì)象屬于低收入群體，租金水平低，不可能(néng)在短期内回收投資，而且後(hòu)期還(hái)需要不斷追加投入，管理、保養、維修、人工，需要政府進(jìn)行補貼，其建設融資尤其難以解決。考慮到公租房融資的特殊性，及其在保障房中越來越重要的地位，本文將(jiāng)重點闡述如何破解公租房的融資問題。
二、公租房融資中存在的主要問題
（一）過(guò)度依賴财政投入。政府财政投入在我國(guó)公租房建設中是絕對(duì)的“主力軍”。根據剛發(fā)布的預算報告顯示，2012年，中央住房保障支出安排爲2117.55億元，同比增長(cháng)23.1%。而土地出讓金作爲财政收入的主要來源，其收入情況已成(chéng)爲制約保障房建設的重要因素。根據國(guó)家要求，各地政府要在土地出讓金中劃撥10%建設保障性住房。而持續將(jiāng)近兩(liǎng)年的房地産調控使一線城市和重點二線城市土地成(chéng)交大幅下挫，土地出讓收入受到較大影響，據相關數據顯示，今年上半年，全國(guó)300個城市土地出讓金總額6525.98億元，同比下降38%。土地出讓金的縮水額度超過(guò)4000億元。土地收入下降對(duì)保障房建設的投入將(jiāng)帶來直接影響。
（二）過(guò)度依賴銀行貸款。銀行信貸是除政府财政支出外支持公租房建設的主要渠道(dào)。《2011年金融機構貸款投向(xiàng)統計報告》顯示，2011年，保障性住房開(kāi)發(fā)貸款增量占比提高，全年累計增加1751億元。2012年在房地産調控的大背景下，銀行能(néng)夠給予保障性安居工程建設的資金支持有限，甚至不會比2011年多。國(guó)開(kāi)行將(jiāng)保持2011年對(duì)新增保障性安居工程貸款的額度，提供餘額1000億元貸款。而商業銀行方面(miàn)，盡管監管部門一直以倡導、呼籲等方式引導信貸資金流向(xiàng)保障性住房，但因爲沒(méi)有強制性手段，銀行最終還(hái)是要看保障性住房的商業可持續性，比如項目本身質量、中央政策的支持力度等，再判斷是否跟進(jìn)貸款。
（三）地方政府參與不夠積極。按照中央要求，地方政府今後(hòu)必須對(duì)保障性住房用地供應做到“應保盡保”，這(zhè)就意味著(zhe)地方政府需要爲保障性住房建設無償或以非常低的價格提供土地。因此，當前地方政府面(miàn)臨兩(liǎng)難選擇：一方面(miàn)保障房建設是今年政治上必須完成(chéng)的硬任務；另一方面(miàn)保障房建設既需要投入大量資金，又將(jiāng)擠占商品房用地，導緻土地出讓收入下降。而公租房由于産權不能(néng)轉讓，資金回收難度大，還(hái)需承擔房屋維護、租金收取等一系列後(hòu)續管理工作，加上公共租賃住房剛剛探索，一些支持措施還(hái)沒(méi)明确，因而各方建設動力較小。
（四）金融工具缺失。根據國(guó)外經(jīng)驗，要實現公租房的融資，需要更多地利用金融創新，將(jiāng)單一的政府直接融資方式轉化爲政府引導下的商業化運作方式。但在我國(guó)由于公租房實行政府定價、限價，不出售，資金無法馬上回收，利潤微薄甚至沒(méi)有利潤，與限價房和經(jīng)适房相比更複雜，風險也較大，又缺乏吸引社會力量參與的激勵機制，融資方式單一以及融資渠道(dào)不暢已成(chéng)爲中國(guó)公租房、廉租房制度建設的瓶頸。
三、公租房融資模式思考
（一）形成(chéng)政府财政投入常态機制
鑒于公租房的經(jīng)濟特性，财政投入應該成(chéng)爲該類保障房建設的常态固定資金來源，也應該成(chéng)爲政府調控建設規模的重要手段。财政撥款包括中央和地方兩(liǎng)級财政撥款，确保年度财政預算中公租房項目支出的比例，合理安排項目的支出結構，根據建設規模、成(chéng)本、資金需求方式、投入回收特點等安排固化的長(cháng)期投入機制。财政投入機制要逐漸從直接投入轉換成(chéng)間接投入，通過(guò)補貼、稅收優惠、信用支持、信用增級等方式積極吸引社會資本的參與。
（二）利用好(hǎo)公積金貸款
據統計，截至2011年底，全國(guó)住房公積金餘額總計爲2.1萬億元。爲充分發(fā)揮公積金貸款支持保障性住房建設，2010年6月，住建部等8部委聯合印發(fā)《關于做好(hǎo)利用住房公積金貸款支持保障性住房建設試點工作的通知》，按照中央政府規定的模式，試點城市在優先保證職工提取和個人住房貸款、留足備付準備金的前提下，可將(jiāng)50%以内的住房公積金結餘資金貸款支持保障房建設。同時，該試點自2010年開(kāi)始以來，參與城市逐漸增多。2010年28個城市，2011年增至29個。目前住建部已經(jīng)著(zhe)手會同試點的地方政府，對(duì)近兩(liǎng)年來的試點情況進(jìn)行總結和評估後(hòu)，之後(hòu)將(jiāng)繼續擴大住房公積金貸款支持保障房建設的範圍。
（三）利用政府融資平台加大債券融資
在現行的法律框架下，地方政府不能(néng)擔當借債的主體，必須由政府相應機構或公司，即融資平台通過(guò)貸款或發(fā)債等方式進(jìn)行融資。爲此各地探索了各種(zhǒng)保障性住房投融資平台建設模式，如北京市在2011年6月30日成(chéng)立保障性住房建設投資中心，這(zhè)些平台的共同特點是政府主導、專業化運作和國(guó)有非盈利，目的是緩解地方政府融資壓力。同時，依據發(fā)改委《關于利用債券融資支持保障性住房建設有關問題的通知》和财政部《2011年地方政府自行發(fā)債試點辦法》，不少地方政府利用地方政府投融資平台公司和其他企業，發(fā)行企業債券爲保障性住房項目融資。據中金公司預計，今年地方政府保障房投資約需6000-7000億元，其中約700億元將(jiāng)依靠和保障房相關的城投債完成(chéng)，房地産企業申請發(fā)行的企業債和中票將(jiāng)作爲補充。
（四）實施房地産信托計劃
信托融資在保障房建設中的作用已日益凸顯。2011年全國(guó)共發(fā)行了1003款房地産信托産品（含保障房），發(fā)行規模爲2864.1億元。與2010年同期相比，發(fā)行數量增長(cháng)了66.33%，發(fā)行規模同比增長(cháng)了43.7%。今年1-6月，房地産信托産品在全部信托産品中仍然占較大比重，共成(chéng)立327款産品，融資規模達701.61億元，占信托産品融資總規模比重爲22%。同時在公租房發(fā)行信托中需要考慮與其他商業性項目配合，才能(néng)承擔較高的融資成(chéng)本。
（五）創新制度鼓勵社會資金進(jìn)入
由于公租房的租金水平比市場水平低30%-40%，這(zhè)意味著(zhe)租金回報將(jiāng)不足以覆蓋貸款利息支出，更不用說給投資人以合理回報了。因此要創新制度設計，讓公租房項目能(néng)夠提供較同期存款利率高1-2個百分點的收益率，從而吸引部分社會資金參與。如果按照6%的回報率計算，則相應的制度設計可以選擇如下方式：其一、土地無償劃撥。其二、财政貼息。其三、按照市場規律退出。另外，公共租賃住房單純依靠租金顯然不具有商業可持續性，但是，如果允許社會機構在運營一定年限後(hòu)，按照市場價格(補償土地價格因素)將(jiāng)保障房返售給政府或市場轉讓，則機構仍然會有利可圖。因此，考慮到資産增值因素，住宅出租的綜合回報率并不算太低，而如果允許按照市場價格轉讓退出，則符合資本投資的内在要求。
目前，房企參與保障房的模式較爲多樣(yàng)：如承建模式、混合開(kāi)發(fā)模式、服務模式、投資建造模式、投資運營模式和城市綜合開(kāi)發(fā)模式等等。
（六）REITs和資産證券化
REITs基金（房地産投資信托基金）是一種(zhǒng)以發(fā)行收益憑證的方式彙集特定多數投資者的資金，由專門投資機構進(jìn)行房地産投資經(jīng)營管理，并將(jiāng)投資綜合收益按比例分配給投資者的一種(zhǒng)信托基金。如李嘉誠將(jiāng)位于北京長(cháng)安街的東方廣場資産打包成(chéng)彙賢房地産信托基金，于2011年4月29日在港交所挂牌交易，成(chéng)爲香港首隻人民币交易的股票。
通過(guò)保障房貸款證券化，一方面(miàn)可以擴大參與層，增加資金來源，另一方面(miàn)可以改善資産負債表，分散金融機構風險。2005年，中國(guó)建設銀行和國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行進(jìn)行了首批信貸資産證券化試點。2007年，上海浦東銀行、工商銀行及上汽通用汽車金融公司等機構成(chéng)爲第二批試點者。
（七）社保基金/保險資金的介入
保險資金/社保基金進(jìn)入保障房領域有多種(zhǒng)選擇：其一、投資房地産信托投資基金；其二、單獨或聯合組建投資主體；其三、發(fā)放貸款等。目前的實踐選擇了第三種(zhǒng)，2011年2月份，太平洋保險資産管理公司發(fā)起(qǐ)募集40億元資金，以債權形式投資上海的3個公共租賃住房項目。5月，發(fā)起(qǐ)并募集50億元人民币，投資興建北京保障房項目。今年2月全國(guó)社保資金首單30億元保障房貸款落戶南京。貴陽市也與北京國(guó)際信托投資有限公司達成(chéng)50億元的意向(xiàng)性協議。按照目前全國(guó)社保基金規模8000億元，以社保基金投資信托投資5%的上限來看，用于信托投資業務的規模應在400億～500億元，社保基金還(hái)有進(jìn)一步投資保障房的空間。
（八）設立地産基金
在銀行信貸和資本市場再融資等渠道(dào)收緊的情況下，房地産私募基金作爲一種(zhǒng)新的融資方式，因其期限長(cháng)、資金來源穩定、發(fā)行相對(duì)自由，受到越來越多開(kāi)發(fā)商的關注，并成(chéng)爲社會資金介入房地産領域的一種(zhǒng)重要方式。
房地産私募基金的募集自2010年起(qǐ)開(kāi)始活躍，當年總募集規模達500多億元。2011年，全年新募集房地産基金達67隻，人民币房地産私募基金總規模已達千億，比2010年增逾一倍，而且規模還(hái)在不斷增長(cháng)。報告還(hái)顯示，截至2012年第二季度，共有30隻私募房地産基金募集到60億美元資金。（原載于《投資參考》2012年第9期）
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