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當前位置：首頁 > 平台建設 > > 要文檢索邁向(xiàng)可持續的城市公共交通——首爾公交改革經(jīng)驗談
時間：2013-09-26（城投投資公司 壽小敏）
20世紀80年代後(hòu)，随著(zhe)私家車的迅速增加和地鐵網絡的全面(miàn)構建，首爾市的汽車公交面(miàn)臨著(zhe)越來越大的運營壓力。2000年，爲全面(miàn)提升公交運營的能(néng)力和質量，重構公共交通服務體系，首爾市政府對(duì)公共交通的管理機構、技術創新、基礎設施和組織運營進(jìn)行了全面(miàn)改革并取得良好(hǎo)效果，爲建設可持續性城市公共交通提供了寶貴的經(jīng)驗。一、改革前的首爾交通
（一）私家車快速增加
20世紀80-90年代的韓國(guó)，私家車作爲一種(zhǒng)出行方式迅速赢得了許多人的青睐。80年代初，韓國(guó)擁有私家車的人口僅占韓國(guó)全國(guó)人口的0.2%，至2003年，擁有私家車的人數急劇上升，已占到韓國(guó)全國(guó)人口的21.5%。私家車的迅速增加大大提高了市民出行的便利性，公交車和出租車逐漸受到冷落。
（二）地鐵成(chéng)爲主要出行方式
1974年，首爾第一條地鐵開(kāi)始投入使用，當年大約有3200萬人次乘坐此地鐵。至2004年，首爾的地鐵網絡已擁有8條地鐵線路，行車距離達到487km，每年乘客超過(guò)21億人次。從80年代初至2004年，公交出行占比從80%下降至35%，地鐵出行占比從1.1%提高至50%以上，很明顯，地鐵已成(chéng)爲最受歡迎的一種(zhǒng)交通方式。
（三）公共交通系統不斷萎縮
20世紀80年代末至90年代期間，随著(zhe)居民交通出行模式的變化，首爾市私有公交的乘客人數減少了一半，同時私有公交運營商還(hái)必須執行首爾市政府規定的統一收費标準。盡管政府對(duì)各私有公交運營商進(jìn)行了補貼，但仍無法彌補不斷下滑的車票收入。到2002年，公交公司的數量已從1995年的89家減少到58家。
（四）城市資源不堪重負
交通基礎設施已無法再消化瘋狂增長(cháng)的私家車使用量，不但首爾市内交通擁堵非常嚴重，在許多連接郊區與市中心的放射型主幹線路上也常常發(fā)生嚴重的交通擁堵。此外，汽車使用的增加使空氣受到嚴重污染，城市噪聲嚴重，交通事(shì)故居高不下，道(dào)路和停車設施過(guò)多地占用土地，土地資源變得越來越稀少。
二、首爾改革的措施
在公交系統改革前，公共汽車已無法與其他交通模式競争。2000年，首爾市政府著(zhe)手制訂公交改革計劃，改革目标是：在首爾市政府管轄範圍内，重塑公交服務的形象，恢複公交在城市交通運營中的主導地位。改革措施主要集中在幾個方面(miàn)：
（一）全新的管理結構
改革前，由于各公交公司爲私人所有，公交線路的分配缺乏協調，因此公交公司之間總是進(jìn)行效率低下的競争，使得服務質量急劇下降。爲了克服這(zhè)些缺點，首爾市政府建立了一套“半官方運營系統”，以此來管理并分配公交線路，确定公交班次。2003年8月，首爾市政府成(chéng)立由首爾交通委、市議會、公交公司協會、交通專家和律師等組成(chéng)的公交系統改革公民委員會(BSRCC)，授權該委員會對(duì)包括公交線路、公交收費以及公交運營系統等方面(miàn)的各種(zhǒng)公交問題進(jìn)行讨論并作出相應決策。
（二）全新的收費系統
新系統將(jiāng)公交服務和地鐵服務進(jìn)行整合，并統一收費。原有收費系統采用單一票價，短距離乘客需要支付較多費用，而新收費系統則取決于交通工具和出行的總距離。基本收費制度還(hái)包括免費換乘4次，既适用于公交，也适用于地鐵。乘客可以選擇用智能(néng)卡或現金支付，但用現金支付的乘客不享受免費。新收費系統大大促進(jìn)了服務水平的提高，并顯著增加了公交的乘客人數。
（三）限制私家車
首爾推行公交優先，限制私家車出行。推出了三項措施：一是征收交通擁堵費。凡是在高峰時段出入首爾市中心地區的主幹道(dào)路“南山一号隧道(dào)”和“南山三号隧道(dào)”的私家車，每次經(jīng)過(guò)需繳納2000韓币的交通擁堵費。二是推行轎車自律停駛制度。由市民自行決定周一至周五中的任一停駛日，首爾市向(xiàng)參與該行動的車輛提供減免5%汽車稅、減免50%交通擁堵費、優先獲得停車位等優惠政策；民間機構則提供保險費折扣、加油費折扣、洗車費折扣等折扣優惠。三是停車限制。針對(duì)城市中心區和副中心區，實施帶有限制性質的停車需求抑制政策，而對(duì)城市外圍地區，放寬停車場建設标準的方案，鼓勵建設公用停車場，以此來抑制交通較爲密集的城市中心區和副中心區的停車需求。
（四）基礎設施改造
一是重新設計公交線路網絡，將(jiāng)市區所有公交線路全部進(jìn)行整合，并以不同顔色加以區分。紅色市郊快線公共汽車將(jiāng)各衛星城之間、衛星城和首爾市連接在一起(qǐ)。藍色幹線公共汽車則在首爾市内的各區域中心之間或沿著(zhe)主幹路運營。綠色支線公共汽車包括社區公交車，它負責提供區間服務，將(jiāng)乘客運至地鐵站和快速公交車站，黃色環狀繞行的公共汽車則在市區中心提供區間服務。
二是建立中央公交專用車道(dào)。改革前，公交專用車道(dào)是沿著(zhe)路邊右側設立的，在交通堵塞的情況下，特别是在路口右轉的車輛會對(duì)公交車産生很大的幹擾。改革後(hòu)，首爾開(kāi)辟了6條中央專用公交車道(dào)（全長(cháng)58公裡(lǐ)），將(jiāng)公交專用車道(dào)從219公裡(lǐ)延長(cháng)到294公裡(lǐ)，并由此打造了一個快速公交系統(BRT)網絡。
（五）技術創新
一是新智能(néng)卡系統。爲了方便換乘的乘客，首爾市開(kāi)發(fā)采用了一種(zhǒng)新的多功能(néng)智能(néng)卡，即可儲值的智能(néng)卡(T-money)。開(kāi)發(fā)這(zhè)一智能(néng)卡是因爲這(zhè)種(zhǒng)智能(néng)卡的使用對(duì)乘客和公交公司都(dōu)有好(hǎo)處：乘客在乘坐公交汽車和地鐵時使用智能(néng)卡，可以獲得換乘費用的折扣，而且也可以選擇使用預付卡或信用卡的形式；對(duì)于公交公司而言，采用新的智能(néng)卡系統，可以更準确地計算車票收入。
二是公交管理系統(BMS)。這(zhè)一系統將(jiāng)交通運營與信息服務(TOPIS)融爲一體，可提供交通信息數據，這(zhè)些數據可以上載到市區各個交通網點。這(zhè)一系統還(hái)將(jiāng)智能(néng)交通系統(ITS)技術和全球定位系統(GPS)技術結合起(qǐ)來，确定公交車所在位置，控制班次表，還(hái)可以通過(guò)互聯網、手機以及掌中寶(PDA)向(xiàng)乘客提供公交信息。這(zhè)類信息還(hái)有助于調研，并爲制訂決策提供輔助材料。
三、首爾改革的啓示
首爾市通過(guò)一系列的改革措施，改善了公交的運營效率，提高了乘客人數，增加了公交運營商的收入，減少了政府的補貼，使汽車公交重新成(chéng)爲首爾市民出行的主要方式。首爾市的公交改革給我們帶來不少有益的啓示：
啓示一：建立開(kāi)放式的公交規劃運作體制
公交規劃是關乎全民的公共政策，其運作模式必須體現出開(kāi)放性。首爾在進(jìn)行公交改革時，通過(guò)設立公交系統改革公民委員會，構建了利益群體高度參與的決策制訂過(guò)程，增加了首爾市政府和公交運營商之間的關系透明度，體現出規劃的開(kāi)放性和以民爲本的理念。正是基于開(kāi)放式的公交規劃體制，盡管首爾市是世界人口和車輛密度最高的城市之一，卻仍能(néng)保持道(dào)路交通暢通，并在滿足市民方便出行和減少政府财政補貼之間找到了最佳平衡點。
啓示二：實行公共交通優先戰略，嚴格限制小車的出行
公共交通優先戰略主要包括兩(liǎng)方面(miàn)的内容：一是公交軟硬件設施建設的優先；二是對(duì)其他交通方式的合理限制。我國(guó)提倡公交優先已經(jīng)有十來年，2004年初建設部又特意頒發(fā)了《關于優先發(fā)展城市公共交通的意見》，然而公交發(fā)展的态勢不僅沒(méi)有得到有效提高，反而呈現出萎縮的趨勢，原因之一就在于受到其他交通方式的嚴重挑戰，特别是小汽車的威脅。一個優良的公交系統必然伴随著(zhe)小汽車出行的抑制，如果做不到這(zhè)一點，談公交優先是不實際的。同時，這(zhè)也涉及到一個社會利益分配協調的問題，離不開(kāi)政府強力的支持。
啓示三：制訂合理的票價和收費機制以擴大公交出行的吸引力
一般的公交收費體系是每次換乘時付錢的獨立收費體系，如果沒(méi)有直達路線必需換車，要付一次以上的費用。這(zhè)種(zhǒng)收費方式不僅嚴重制約了普通居民的出行行爲，也帶來了嚴重的社會不公。實際上，包括韓國(guó)首爾在内的發(fā)達城市在現代技術支持下基本上對(duì)這(zhè)種(zhǒng)不合理的收費體系都(dōu)進(jìn)行了改善，采用按裡(lǐ)程收費和換乘折扣制，充分體現了以民爲本的交通理念，也大大提高了公交的吸引力。
啓示四：因地制宜，積極發(fā)展快速公交系統
據國(guó)外有關部門對(duì)全世界26個城市快速公交系統的調查統計，80%的系統擁有各種(zhǒng)形式的專用車道(dào)和專用道(dào)路，67%的系統建有特殊的平面(miàn)上下車車站，40%的系統采用有特色的公交車輛，33%的系統采用智能(néng)交通信息系統，14%的系統建有車外售票設施。從以上數據可以看出，盡管快速公交系統所包含的内容差别較大，但這(zhè)無疑是公共交通發(fā)展的一個必然趨勢，特别是對(duì)于發(fā)展中國(guó)家來說，建設軌道(dào)交通的成(chéng)本過(guò)于龐大，那麼(me)快速公交系統無疑是一個相當不錯的選擇，這(zhè)也在一定程度上解決了城市公交快速發(fā)展的瓶頸問題。（原載于《投資參考》2012年第4期）
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